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美国和中国耕地保护的比较及借鉴

日期:2011-04-19   来源:《黑龙江国土资源》2010年第10期 田 静 张大安

  美国农业发达,有“世界的面包篮”之称,这固然得益于其得天独厚的自然条件、先进的科学技术和管理水平,但长期以来的成功农地保护经验也功不可没。美国政府不仅不轻易征收农民的土地,还想方设法鼓励农民保护农业土地资源。农民在购买土地时,如果签了保证书,承诺不会将土地挪做他用,政府还会每年给予资金奖励。因此,美国农民如此安逸地当农民和美国成熟的土地管理是分不开的。

  一、美国土地管理体制

  美国土地管理是集中垂直的土地管理体制,强调土地的社会职能和利益高于一切,实现土地资产的可持续发展利用是美国土地管理的根本宗旨和主要目的所在。美国的农地保护目标包括经济发展、就业、住房平衡、交通便利等方方面面,其理论日趋成熟和完善,发展了许多行之有效的农地保护手段,包括法律手段、经济手段和行政手段在美国的农地保护中发挥了重要的作用。

  (一)美国土地法的设计目标

  美国土地法在水资源管理和供给、环境保护、农地保护等方面起到重要作用。以下几个设计目标:保护绿色空间;保护生态系统(森林、湿地);恢复受损的环境系统;发展与管理水资源和供给;改善公共土地管理;为公益权保护土地。

  法律是保护农地有效手段。美国1981年出台《美国农地保护政策法》认为农地最大程度的降低由联邦项目引起的不必要的农地转用。2000年出台《农业风险保护法》则通过限制在基本农田和特殊农田的非农利用,来保护土壤土地的生产能力。根据《城市规划法》确定城市内部不同地域土地利用方向, 限定农业地域的土地利用,规定农业用地不能被任意侵占,不同农业用地也不许任意转用。

  (二)规划控制

  美国农地保护政策趋向于三方面的内容:环境的、美学的和耕地的。在环境方面考虑的是野生动植物的生存环境、地下水补给和生态保护;在美学方面考虑的是乡村景观和风景的品质;在耕地方面考虑的是农村的生活方式和农业产出。这种政策主要是通过提高城市基础设施利用率和保护乡村美丽风景,并且产生农地保护这一副产品。农用地保护还通过人们对乡村的热爱使大片农地免受城市扩展的影响,农地和乡村保护法规定所有开发都必须取得规划许可,城市发展与其周围乡村保护相协调成为一种社会准则渗透在整个规划体系中。农地转为建设用地考虑更多的是农地的环境价值而不是农作物的生产能力。耕地所特有的乡村景观,是城市人向往的,要充分利用不同利益群体对乡村景观的感受引导对耕地保护的观念的转变,将耕地保护变为广大市民的一种自发行为。

  美国总体规划又被称为“非永久性宪法”,即根据不断变化的发展趋势来定期修订。同时,建立严格的土地开发的区位速度、公共设施的服务水平。政府通过立法或依靠行政权力,通过划定城市发展边界、城市建设区和农业区的方式,强制农业区的农地不准用于非农业用途,从而达到保护农地的目的。规划控制的具体实施有三种方式。一是地方政府在规划条例中划定农业区和城市建设区,农业区内的农地必须保持农业用途,一切建设活动将受到政府的严格限制。二是一些州政府通过法律划定城市的发展边界,禁止城市建设超出法定的边界,间接保护了城市发展边界外的农地。三是一些州政府通过农业区域法,将大量联片的优质农地(包括基本农地和特产农地)依法划定为农业区域,并给予农业区域内的农业生产各种优惠, 保护农民发展农业的积极性,防止城市发展将农业区域兼并。

  (三)税收优惠

  税收优惠措施主要包括对农地保留农业用途的退税、减税等优惠。美国许多州都实施这种农地保护手段。例如1965年,美国加利福尼亚通过了著名的“威廉逊法”(加利福尼亚土地保护法),该法设计了利用税收优惠政策鼓励农民保护耕地的条款。

  (四)设定他项权

  在农地上设定限制其用于非农业用途的他项权,即把农地所固有的开发权依法通过不同的方式一次性转让给他人,使农地永远失去用作城市建设的开发权。首先确定保护起来那些特殊的土壤资源、特殊的土地利用方式、特殊的利用方式。对于这些特殊的耕地资源形式,必须确定下来,进行保护,因为这些资源一旦损失,就会消逝。

  根据以上分析,我们可以发现美国的农地保护有以下特点:一是美国农地保护的手段多样化,并具有明确的目的和理论指导。在实践中科学地将农地保护与城市建设有机结合,注意保护农地所有者的合法利益,使农地所有者自愿参与农地保护计划。二是农地保护并非只是政府的问题,公众参与的程度很高,大量的非盈利、公益的私人组织成为保护农地的重要力量。三是美国将农田保护政策包括在多项目标中,例如经济发展、就业、住房平衡、交通便利的一揽子政策中,这改变以往制定旨在保护某些具体资源(如农田、湿地、稀有和灭绝物种栖息地等)政策的做法,这样可以使更多的人从中获益,从而赢得广泛的支持。

  我国现行的土地管理目标是以控制农地过量非农转移作为设计目标之一,目的是节约用地、少占耕地。结果是,建国初期我国的人均耕地是0.18公顷,到了2000年,人均耕地0.105公顷,已经远远超过世界平均值。据国土资源部统计,2004年, 我国人均耕地减至0.094公顷;2004年,耕地净减少1200.4万亩;2005年,耕地转为建设用地3600平方千米,是2004年同期的一倍有余。据《国土资源报》显示,2007年我国耕地面积为l8.26亿亩,净减少61.O1万亩,减幅0.03% ,这意味着,我国目前人均耕地只有1.39亩。按照这个耕地净减少速度,2700万亩的缓冲期不出几年就会被突破。那么究竟是哪些障碍成了耕地保护的“拦路虎”呢。首当其冲的因素就是地方政府的“卖地财政”行为。各级地方政府在招商引资过程中,忽视了耕地保护职责,地方财政在很大程度上变成了“卖地财政”。据了解,仅2006 年以来查出的违法占地面积就接近90万亩。2006年全年共发现土地违法行为13万多件,涉及土地面积近150万亩。在很多地区,土地出让金已经成为某些地方政府财政预算外收入的最主要来源。追究“卖地财政”最终还要反思中国现有的土地管理机制。

  二、与美国对比我国的土地管理制度的缺陷

  (一)农民集体土地的所有权缺位

  1.法律不承认农民对土地的产权主体和各项权能

  事实上,所谓的集体土地,实际上不过是国有土地的一种租赁形式。现行土地产权关系中内含的不稳定性,不利于农民对土地收益的长期预期,对集体土地的监护也存在着随意性和漠视,没有人对耕地的处置主动负责。集体土地没有实际意义上的物权和有物权衍生的他项权利。集体土地没有市场交易权,没有抵押权,而且补偿也是按间接的损失进行补偿,而不是时价赔偿。体现不出区位的级差地租和供需状况、土地潜在的利用价值,背离了市场价值,使“失地农民”没能获得转换其他产业和城镇居住的必要资本,也没有让农民享有工业化进程所创造的成果。贫富差距进一步拉大,在事实上造成了社会的不和谐。土地物权的缺位,也导致土地得不到应有的保护,严重阻碍了土地市场的正常发育。

  集体土地所有权应当具有独立性的几个理由:一是集体土地使用权是独立的财产权,因为使用权解决财富的创造为题。二是我国现行土地制度类似历史上的租佃制,但效率还不如租佃制,因为地方乡一级政府可以随时撕毁合约,征地拆迁也是基于这个原因,只能算是准租佃制。三是改革中,大量实践走到理论前面,出现以辽宁海域为代表的股权制模式,说明使用权可以转变为准所有权。四是随着现代产权理论的发展,产权定义为控制权。

  (二)涉及土地保有和交易方面的税费体系混乱,概念错位

  对市场导向的经济杠杆功能失灵,诸如城市维护建设基金、菜田基金、土地闲置费,实质是惩罚性的行为税,失去了税收的严肃性。其它如房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税,税种要素设置不科学,税负水平即不公平也不合理,对抑制房地产过热基本没有调控能力。还有出让金,作为地方政府预算外重要收入,并不具备流转环节税的功能。由于出让金由政府任意定价, 所以土地的低价招商引资也就变成了可能。出让金改费为税才是抑制用地需求、保护国家财产的有效办法。

  (三)土地法规定的征地范围过宽、缺乏对公共权力的限定和监督

  1.我国土地管理机构没有实行国家垂直管理

  人财物受制于地方政府,难以起到监督、管理作用;因为政府征地的驱动力,很大一部分是来自对出让金收益的渴望。用地才能生钱,不拍卖、不占用土地哪来的收入。

  2.没有限定征地目的和行政划拨用地范围,没有划清公益性行业用地和营利性行业用地之间的界限

  实际上,在法理上只有“公共利益需要”的目的才能实行征地;但是,现在政府征地往往混淆公共目的和商业目的,大量“非公共利益”用地在事实上形成了激励占用土地的用地模型,所以中国的征地制度也就失去了其在优化土地资源配置上的调节作用。

  3.我国没有在农地上设定限制其用于非农业用途的他项权、规划执行不严格

  两个显著例子是,虽然有基本农田这个红线,但是诸如公路、电力、机场等这些用地却可以在基本农田里随意规划,而且占用耕地毫不吝啬:一方面从农民手里征地拆迁价格不高,另一方面又享受划拨用地的优惠,所以征地成本低廉使得这些项目用地几乎不考虑节约用地的问题。由于城市规模和工商业用地飞速扩张,每年为了城市的扩张都要修编,南方一些大城市规划区内已经没有建设用地指标。在美国,土地规划号称非永久性宪法,有严格的修订程序,很少变化。耕地不得以任何借口改变它的农业用途——即使是公路也得绕着走。

  通过以上分析,对比国外先进的土地管理经验,应该承认,中国现行土地法律有诸多的缺陷、缺乏效率和公平性,没有根本改变现行土地政策的决心,如果仅限于对土地政策小规模的、渐进式的改良,耕地减少的速度将不会减慢,也无助于彻底改善目前土地管理机制中的弊端。耕地保护的最终目的应该是有效地利用耕地。由于我国耕地保护与利用的协调机制未真正建立起来,受保护的耕地利用不充分,甚至出现弃耕现象,另一方面则是耕地的过度利用,而导致耕地质量的退化。将耕地保护由国家、政府的目标行为,转向国家、地方政府、企业以及耕地拥有者和使用者共同的理念和目标是缓解这种情况的方法之一。这就要求我们不仅要采取行政手段的方法,还要借鉴国外保护农地的先进理念和做法,通过经济手段来解决保护与利用之间的关系。特别是对由于进行了耕地保护而失去发展权的农民进行补偿,要通过设置发展权转移、税收等方面,使为区域耕地保护做出贡献的人能够同时得到发展,把政府保护的目标转化为农民保护耕地的动力。

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